Discours au séminaire brésilien sur le renseignement et l'État démocratique

Exposé de Tim Farr, directeur exécutif associé
Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, Canada

Brasilia, Brésil
le 2 décembre 2005

Bonjour,

Aujourd'hui, je vous parlerai de trois organismes qui sont ou seront tous chargés de surveiller les opérations du Service canadien du renseignement de sécurité, ou SCRS. Au Canada, le Service est l'organisme qui enquête et fait rapport sur les menaces pesant sur la sécurité du pays .

Le premier de ces organismes est l'inspecteur général du SCRS. Il s'agit d'un organisme qui surveille de l'intérieur les activités du Service et qui relève directement du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.

Le deuxième est le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, ou CSARS, organisme indépendant qui surveille de l'extérieur et qui rend compte au Parlement du Canada. Comme c'est là que je travaille, je me propose d'examiner cet organisme plus en détail.

Je décrirai aussi quelques-unes des principales différences entre le CSARS et ses pendants des États-Unis et du Royaume-Uni. Le Canada est très fier tant de son service civil de renseignement que des organismes de surveillance qui assurent sa reddition de comptes, et j'espère que mon exposé vous aidera à comprendre pourquoi il en est ainsi.

Enfin, je vous entretiendrai de la proposition du gouvernement du Canada d'établir un nouveau comité de parlementaires pour surveiller le SCRS et les autres ministères et organismes qui s'occupent du renseignement lié à la sécurité nationale. Ce comité n'existe pas encore, mais il est l'objet de débats et de consultations depuis près de deux ans.

La Commission McDonald

Avant d'aborder ce point, j'aimerais vous ramener plus de trente ans en arrière, pour que vous puissiez comprendre où ces idées ont pris source. Comme vous le savez déjà, j'en suis convaincu, nombre d'organismes de contrôle et de surveillance ont vu le jour par suite d'abus liés aux services de renseignement. C'est sûrement le cas aux États-Unis et c'est tout aussi vrai dans mon pays.

Faisons donc une rétrospective pour voir ce qui a déraillé au Canada. Voici quelques faits :

Même si ces faits ne vous rappellent probablement pas le Canada que vous ont révélé vos visites ou vos lectures, ils décrivent certaines activités illégales que le Service de sécurité de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a menées au cours des années 70. Jusqu'à ce moment-là, c'était la police nationale du Canada qui était chargée de la sécurité nationale et, en sa qualité de force de police, elle était indépendante du gouvernement pour éviter toute ingérence politique dans ses opérations courantes.

Tout cela a changé à la fin des années 70, lorsque les scandales que je viens d'évoquer sont devenus publics. Cela a amené à créer la Commission d'enquête (McDonald) concernant certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada , qui a fait rapport en 1981 et dont les recommandations ont entraîné directement la dissolution du Service de sécurité de la GRC .

Je ne vous parlerai pas très longuement de la Commission McDonald, car après la fin de ses travaux, les débats et études se sont poursuivis au Sénat du Canada. Qu'il suffise de dire que le remarquable rapport du juge McDonald a été le prélude d'un nouveau chapitre de l'histoire du renseignement de sécurité canadien.

Ce rapport a amené la création d'un nouveau service civil de renseignement dont la fonction de surveillance comportait un système à deux niveaux. Mais, ce qui est peut-être le plus important, il a mené à l'adoption de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité le 16 juillet 1984, ce qui a fait du Canada l'un des premiers gouvernements démocratiques du monde à instaurer un cadre juridique pour son service de sécurité.

Pour la première fois, le Canada avait une loi qui définissait clairement le mandat et les limites du pouvoir de l'État en matière de renseignement de sécurité. Et, fait tout aussi important, la Loi sur le SCRS a institué un cadre qui a permis de contrôler ce pouvoir et qui, généralement parlant, a su résister à l'épreuve du temps.

L'inspecteur général du SCRS

Après ce bref résumé, je vous parlerai des organismes qui sont chargés de surveiller les opérations du SCRS. Bien sûr, comme tout autre ministère ou organisme gouvernemental, le SCRS doit aussi rendre compte par l'entremise de l'appareil gouvernemental en place, notamment le ministre dont il relève, les organismes centraux e t le vérificateur général ainsi que les commissaires à l'information et à la protection de la vie privée du Canada.

Le premier organisme dont je vous entretiendrai est l 'inspecteur général du SCRS. Comme je l'ai dit plus tôt, il s'agit d'un organisme qui surveille de l'intérieur les activités du SCRS et qui relève directement du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.

L'inspecteur général, qui est en place depuis 1985, est rattaché au ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile. La titulaire actuelle de cette charge, Mme Eva Plunkett, est responsable devant le sous-ministre de ce ministère. E n effet, l'inspecteur général est le « vigile » du Ministre et il fournit l'assurance que le SCRS respecte la loi, les instructions ministérielles et la politique opérationnelle.

Voici l es fonctions de l'inspecteur général, qui sont énoncées clairement aux articles 30 à 33 de la Loi sur le SCRS :

Soit dit en passant, selon la Loi sur le SCRS, le Ministre est tenu d'envoyer au CSARS le rapport annuel du directeur du SCRS et le certificat de l'inspecteur général, à titre d'information, mais aussi pour qu'il les examine.

Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité

Le deuxième organisme dont je vous parlerai est le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, ou CSARS. À la différence de l'inspecteur général, il s'agit d'un organisme indépendant qui surveille de l'extérieur et qui rend compte non pas à un ministre, mais plutôt au Parlement du Canada.

Le CSARS a été établi en même temps que le SCRS et il tire ses pouvoirs de la même loi, la Loi sur le SCRS.

Je travaille au CSARS, à titre de directeur exécutif associé, sous la direction de Mme Susan Pollak. Pour notre part, nous rendons compte à un comité constitué de cinq Canadiens et Canadiennes émérites. En effet, deux d'entre eux sont d'anciens premiers ministres des provinces du Manitoba et de la Saskatchewan.

Notre président est l'honorable Gary Filmon et il a été nommé à cette charge le 24 juin 2005. Les autres membres du Comité sont Raymond Speaker, Baljit Chadha, Roy Romanow et Aldéa Landry.

Tous les membres du CSARS ont les initiales « C.P. » à la suite de leur nom. Cela signifie qu'ils sont des conseillers privés et qu'ils ont accès aux renseignements « Très secret », privilège dont la plupart des parlementaires ne jouissent pas. Bien sûr, ce privilège s'accompagne de la responsabilité de protéger le caractère confidentiel ou secret de ces mêmes renseignements .

Le rôle du CSARS est relativement facile à décrire, quoique difficile à remplir. Très simplement, sa raison d'être est de protéger les droits des Canadiens et des Canadiennes en veillant à ce que le SCRS respecte la loi.

Essentiellement, le CSARS a deux fonctions : effectuer des études et enquêter sur les plaintes. Il a le pouvoir absolu d'examiner toutes les activités du SCRS, si délicate que soit l'information en cause et quel qu'en soit le niveau de classification. La seule exception consiste dans les renseignements confidentiels du Cabinet, soit les discussions entre les ministres.

Études

Nos études consistent à évaluer les activités du SCRS au moyen de quatre instruments qui, ensemble, forment le cadre législatif et stratégique du Service. Ce sont : 1) la Loi sur le SCRS; 2) les instructions ministérielles; 3) les exigences nationales en matière de renseignement de sécurité; et 4) la politique opérationnelle du SCRS.

Dans chacune de ses études, le Comité tente de répondre à plusieurs questions essentielles :

Plaintes

La deuxième fonction du CSARS consiste à enquêter sur les plaintes que lui présentent des personnes ou des groupes au sujet du SCRS, à savoir :

Lorsque le CSARS traite un dossier de plainte, il a tous les pouvoirs d'une cour supérieure. S'il reconnaît sa compétence, il fait enquête dans le cadre d'une audience quasi judiciaire, présidée par un ou plusieurs de ses membres, secondés par le personnel juridique.

Le CSARS peut tenir une réunion préparatoire à l'audience pour arrêter d'un commun accord la procédure. Son avocate principale, Marian McGrath, conseille aussi les membres du Comité au sujet de la procédure et des questions juridiques et elle prépare des résumés de la preuve à leur intention.

Les dossiers de plaintes peuvent être très complexes, comptant une grande quantité de documents, de transcriptions et d'autres preuves. Une fois l'audience terminée, le président présente, à la fois au Ministre et au directeur du SCRS, un rapport contenant des constatations et des recommandations. Une fois les constatations du CSARS expurgées des renseignements ayant une incidence en matière de sécurité nationale, elles sont aussi communiquées par écrit au plaignant.

Si le CSARS constate que les activités du SCRS sont à l'abri de tout reproche, il en fournit l'assurance au plaignant. Si certaines questions le préoccupent, il les expose dans son rapport au directeur du SCRS et au Ministre et, si possible, dans un résumé expurgé destiné au plaignant.

Le dernier point que je mentionnerai est que, chaque année, nous préparons un rapport annuel qui est déposé au Parlement, et donc public. Ce rapport fait état des diverses études qui ont été menées et de toutes les plaintes qui ont fait l'objet d'enquêtes. Comme le CSARS est tenu par la loi de protéger la sécurité nationale et la vie privée, son rapport annuel ne peut que résumer ses rapports internes, qui sont classifiés. Cependant, les 21 rapports annuels publiés par le CSARS depuis sa création sont tous affichés sur son site Web.

Comparaison avec les États-Unis et le Royaume-Uni

Après avoir décrit ce que fait le CSARS, je tenterai d'en exposer certains traits qui différencient ses mécanismes de reddition de comptes de ceux des États-Unis et du Royaume-Uni. Le Canada est très fier de son système et j'aimerais vous en exposer les raisons.

1. Contrôle et surveillance

La première différence, et peut-être la plus importante, entre les systèmes canadien, britannique et américain, se situe au niveau des mandats.

Aux États-Unis et au Royaume-Uni, les comités sont des organes de contrôle qui examinent sans relâche ce qui se passe à l'intérieur d'un service de renseignement, de sorte que leur mandat consiste à évaluer les enquêtes en cours ou à œuvrer « en temps réel ».

Cela permet aux organismes de contrôle de prendre part à certaines décisions de leurs services de renseignement, car ils ont la capacité de commenter une décision, ou de la mettre en question, à n'importe quel stade d'une enquête.

Par contre, le CSARS est un organisme de surveillance qui enquête sur les opérations du SCRS après le fait. En conséquence, il ne prend pas part aux décisions opérationnelles du SCRS, ni à ses activités mêmes.

2. Composition des comités

Contrairement aux comités des États-Unis et du Royaume-Uni, le CSARS se compose de membres nommés, et non élus. De plus, il est expressément interdit que ses membres fassent en même temps partie du Sénat ou de la Chambre des communes du Canada, mais ils peuvent y avoir siégé, ce qui est d'ailleurs souvent le cas.

Ce fut un choix délibéré du Parlement du Canada, lorsqu'il a adopté la Loi sur le SCRS en 1984, car la Commission McDonald avait préconisé un comité mixte du Sénat et de la Chambre pour surveiller le SCRS.

Au lieu de cela, le Parlement a rejeté l'idée que des représentants élus fassent partie du CSARS, afin qu'il soit clair que les priorités de ce comité ne devaient pas être dictées par la politique partisane. De cette façon, la composition du Comité ne change pas à la suite d'élections fédérales et il n'est pas lié par la discipline de parti politique.

3. Examen des plaintes

Comme je l'ai dit plus tôt, le mandat du CSARS consiste, entre autres, à enquêter sur les plaintes, auquel cas il agit à titre de tribunal quasi judiciaire indépendant. Le système du Canada n'a d'équivalent ni aux États-Unis ni au Royaume-Uni.

Aux États-Unis, ni le Comité spécial permanent de la Chambre sur le renseignement ni le Comité spécial du Sénat sur le renseignement n'a le pouvoir d'entendre les plaintes. Celles-ci doivent être adressées au Département de la justice ou à l'inspecteur général de la CIA, sans aucune garantie qu'il y aura enquête. Au Royaume-Uni, les plaintes sont instruites par un tribunal qui est indépendant du Comité du renseignement et de la sécurité.

4. Budgets

Aux États-Unis, les comités spéciaux de la Chambre et du Sénat ont tous deux le droit de scruter les dépenses des services de renseignement pour assurer que le financement est approprié et que les dépenses sont autorisées. Le Comité britannique du renseignement et de la sécurité a le même rôle au Royaume-Uni.

Selon le régime parlementaire canadien, seul le Parlement peut autoriser l'engagement de fonds publics et c'est lui qui décide si les dépenses du gouvernement reflètent ses choix et priorités politiques. En définitive, le SCRS rend compte au Parlement et au vérificateur général comme tout autre organisme gouvernemental.

5. Politique et prise de décisions gouvernementales

Étant donné que les comités américain et britannique sont composés de membres élus, plutôt que nommés, ils ont une tendance plus marquée à mettre en doute ou même à critiquer les politiques et les décisions des gouvernements.

Au Canada, une telle approche serait impensable. Le CSARS n'a pas pour mandat d'avaliser ou de critiquer les décisions du gouvernement. L'unique objet de son action est plutôt de déterminer si, à strictement parler, l'action du SCRS est conforme à la loi. Le Comité n'intervient ni dans la politique ni dans le processus décisionnel du gouvernement.

6. Accès à l'information

Un autre point de comparaison est l'accès à l'information, octroyé aux organismes de contrôle et de surveillance.

Tandis que le CSARS a le pouvoir absolu d'examiner toute information touchant les activités du SCRS, exception faite des renseignements confidentiels du Cabinet, le comité britannique est assujetti à des restrictions beaucoup plus vastes quant à l'information à laquelle il a accès. Le Comité peut demander des « renseignements », mais il n'a pas le pouvoir d'exiger des documents particuliers.

7. Rapports publics

Le CSARS et le comité britannique sont tous deux tenus de présenter un rapport annuel. Cependant, alors que le rapport du CSARS est déposé au Parlement sans aucun changement, le comité britannique présente le sien au premier ministre. Non seulement celui-ci demande-t-il souvent des suppressions pour des motifs liés à la sécurité nationale, mais il détermine aussi le moment de sa publication (souvent lorsque l'attention du public est tournée vers autre chose).

8. Limites de la surveillance et du contrôle

Le dernier point de comparaison est qu'au Canada le CSARS peut examiner les activités du SCRS seulement. Même si le gouvernement du Canada a déterminé que 24 ministères et organismes ont un lien quelconque avec la sécurité nationale, le champ de compétence du CSARS, poussé à l'extrême, se limite strictement au SCRS. Cela contraste avec les États-Unis et le Royaume-Uni dont les comités sont chargés d'examiner les activités de plusieurs services de renseignement.

Il me faut toutefois noter que le gouvernement du Canada a annoncé son intention de créer un mécanisme indépendant, chargé de surveiller les activités de la GRC en matière de sécurité nationale. Certains d'entre vous connaissent l'affaire Maher Arar, ce citoyen canadien natif de Syrie, renvoyé là-bas contre son gré par les autorités américaines, qui y a été détenu et torturé, puis a été autorisé à revenir au Canada sans qu'aucune accusation ne soit jamais portée contre lui.

Une commission d'enquête a été établie et chargée d'examiner le rôle des responsables canadiens dans cette affaire, et elle a été invitée à formuler des recommandations au sujet d'un mécanisme approprié pour surveiller la GRC. La commission doit présenter son rapport en mars 2006.

Comité de parlementaires

Le dernier point dont je veux vous entretenir est la proposition du gouvernement du Canada d'établir un nouveau comité de parlementaires pour surveiller le SCRS et les autres ministères et organismes qui s'occupent de sécurité nationale. Ce comité n'existe pas encore, mais il est l'objet de débats et de consultations depuis près de deux ans.

Je ne veux pas donner l'impression que le Parlement n'est pas déjà partie prenante en ce domaine, car notre Sénat et notre Chambre des communes ont tous deux des comités de la sécurité nationale. Cependant, lorsque le premier ministre du Canada, M. Paul Martin, a accédé à sa charge en décembre 2003, il a proposé l'établissement d'un « comité permanent » de parlementaires.

Nous avons ensuite assisté à la publication d'un document de consultation par la vice-première ministre qui est aussi ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Puis, le Parlement a créé un comité intérimaire chargé de consulter et de formuler des recommandations.

Il y a une semaine à peine, avant que le Parlement du Canada soit dissous en raison de l'élection fédérale prochaine, le gouvernement du Canada a présenté un projet de loi destiné à réaliser cette promesse. Il a annoncé qu'il instituerait un « comité de parlementaires », lui conférant le mandat d'examiner le cadre législatif, stratégique et administratif de la sécurité nationale au Canada, ainsi que les activités des ministères et organismes fédéraux qui s'occupent de ce domaine.

Le comité proposé pourra compter neuf membres, choisis au sein tant du Sénat que de la Chambre des communes, et des représentants des partis de l'opposition. À bien des égards, il semble s'apparenter au modèle britannique parce que ses membres seraient nommés par le premier ministre et relèveraient de lui, et non directement du Parlement.

Il importe de noter que ce nouveau comité n'aurait pas accès à l'information classifiée au même titre que le CSARS. Le gouvernement du Canada a plutôt promis de lui fournir les renseignements « dont il aura besoin pour s'acquitter de son mandat », sous réserve des restrictions ou conditions que pourraient imposer les ministres. Cela engloberait expressément « les renseignements ayant trait à une enquête pénale, à une enquête ou opération en matière de sécurité nationale ou à une opération militaire ».

L'un des aspects plus intéressants de la proposition est le passage du concept initial de « comité permanent » à celui de « comité de parlementaires ». Dans le régime canadien de gouvernement, un comité permanent a tous les droits et privilèges qui sont conférés au Parlement en vertu de notre Constitution.

Les comités permanents peuvent assigner des témoins, leur faire prêter serment et les déclarer coupables d'outrage s'ils ne répondent pas aux questions ou omettent de communiquer des documents; de plus, ils ont en théorie le droit de faire arrêter et incarcérer les personnes trouvées coupables d'outrage.

Par contre, un « comité de parlementaires » n'est pas un véritable organisme parlementaire. Selon le Dr Stuart Farson, éminent politicologue canadien, c'est en fait un élément de l'autorité exécutive dont les membres sont des sénateurs et des députés.

Après l'élection fédérale, au Canada, ce projet de loi devra être déposé à nouveau et étudié par le nouveau Parlement. Mais il est clair qu'une fois constitué, ce comité sera un autre élément important de l'appareil canadien de surveillance et de reddition de comptes en matière de sécurité nationale.

Conclusion

Après plus de deux décennies, je crois sincèrement que la plupart des observateurs reconnaîtront que le Canada a un système très efficace. En particulier, les organismes de surveillance ont contribué à faire du SCRS un service de renseignement plus professionnel et plus efficace, à mon avis. Voici ce qu'affirmait le directeur du SCRS de l'époque lors d'une conférence tenue il y a deux ans par l'Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement :

Vingt années de surveillance incessante ont donné lieu à de nombreuses recommandations sur la façon dont nous pourrions faire les choses différemment. Bon nombre de ces recommandations ont amené le Service à apporter des ajustements à ses procédures de gestion. Les recommandations du CSARS ont visé le fonctionnement même du Service, y compris la manipulation des sources, les méthodes d'enquête, les décisions en matière de ciblage et d'autres fonctions de base.

Partageons-nous toujours les vues du CSARS? Pas toujours, mais là n'est pas la question. Il s'agit de veiller à ce que le processus de surveillance continue de susciter le débat sur les façons d'assurer le respect des principes de la loi au fur et à mesure que nous évoluons et que nous nous adaptons aux nouvelles menaces. C'est ce que recherchaient les législateurs.

 Le nouveau président du CSARS, l'honorable Gary Filmon, a été clair quant à ses attentes concernant la fonction de surveillance au Canada. Il a déclaré récemment : « Je veux que le Canada ait une forte capacité à faire face au terrorisme et aux autres menaces qui pèsent sur la sécurité de notre nation tout en maintenant le respect absolu de la primauté du droit ». Cet équilibre entre les droits individuels et la sécurité de l'État, à l'intérieur d'un cadre juridique et stratégique clair, est ce qui a permis au modèle canadien de résister à l'épreuve du temps.

Mesdames et Messieurs, voilà ce qui conclut mon exposé. Je vous remercie de votre patience. Je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.

Sources

Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, Réflexions : vingt années de surveillance externe indépendante du renseignement de sécurité au Canada, Ottawa, Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, 2005.

Bureau de l'Inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité. site Web.

Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, Rapport sur le rendement 2004-2005.

Cabinet du Premier ministre, « Le Premier ministre annonce la composition du Cabinet », communiqué de presse, 12 décembre 2003.

Sécurité publique et Protection civile Canada, « La Vice-première ministre annonce le modèle du comité de parlementaires proposé sur la sécurité nationale », communiqué de presse, 4 avril 2005.

Hans Born, Loch K. Johnson et Ian Leigh, Who's Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability, Dulles, Potomac Books, 2005.

Bureau du Conseil privé, « La Vice-première ministre dépose un projet de loi visant à créer un comité de parlementaires sur la sécurité nationale », communiqué de presse, 24 novembre 2005.

Discours à la mémoire de John Tait, prononcé par Ward Elcock, ancien directeur du SCRS, à l'assemblée annuelle de l'Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement, Vancouver, 16-18 octobre 2003.

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